【獨(dú)家】“十三五”期間國內(nèi)PPP重點(diǎn)領(lǐng)域投資機(jī)會(huì)前瞻

　　十八屆三中全會(huì)改革決定、五中全會(huì)的規(guī)劃建議、近幾年國務(wù)院政府工作報(bào)告，均對PPP提出了明確要求;全國“兩會(huì)”期間，新華網(wǎng)還專門發(fā)布了《“十三五”中國要上的100個(gè)大項(xiàng)目》。目前，“十三五”規(guī)劃綱要已經(jīng)過第十二屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議表決并高票通過，將對PPP發(fā)展給予規(guī)劃引導(dǎo)，但全文正式發(fā)布還需要一段時(shí)間。那么，“十三五”期間我國PPP投資趨勢如何?有哪些重點(diǎn)項(xiàng)目和投資機(jī)會(huì)?本文將做一些解讀，以供參考。

　　一、“十三五”國內(nèi)PPP投資發(fā)展趨勢

　　一般認(rèn)為，PPP在中國不是新鮮事物，過去國內(nèi)主要是以特許經(jīng)營的方式在探索和實(shí)踐，建設(shè)部還專門出臺(tái)了部門規(guī)章，各地也出臺(tái)了管理辦法或條例，并以BOT、TOT的形式落地了不少項(xiàng)目，發(fā)揮了積極作用。

　　中央文件明確的要求。為更好地發(fā)揮市場和政府兩個(gè)作用，加快我國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，黨的十八屆三中全會(huì)改革決定首次明確：(1)明確國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)，實(shí)行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革;(2)消除各種隱性壁壘，制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域具體辦法;(3)建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營。黨的十八屆五中全會(huì)通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》要求，要?jiǎng)?chuàng)新公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制，推廣政府和社會(huì)資本合作模式。創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，能由政府購買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦;能由政府和社會(huì)資本合作提供的，廣泛吸引社會(huì)資本參與。

　　政府工作報(bào)告的部署情況?！?014年國務(wù)院政府工作報(bào)告》提出，制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域具體辦法?！?015年國務(wù)院政府工作報(bào)告》提出，在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域，積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式?！?016年國務(wù)院政府工作報(bào)告》提出，完善政府和社會(huì)資本合作模式，用好1800億元引導(dǎo)基金，依法嚴(yán)格履行合同，充分激發(fā)社會(huì)資本參與熱情。

　　特許經(jīng)營與PPP的關(guān)系。三中全會(huì)改革決定提的是特許經(jīng)營，包括2014年政府工作報(bào)告也是提特許經(jīng)營。2015年以后，無論是中央文件還是政府工作報(bào)告，都不再提特許經(jīng)營，但這并不是要將特許經(jīng)營與PPP對立起來，更不能因?yàn)榻裉斓腜PP就否定了昨天的特許經(jīng)營，或者二者完全是兩回事。實(shí)際上，中國能在過去2年內(nèi)走完了發(fā)達(dá)國家?guī)资瓴拍芡瓿傻腜PP制度建設(shè)，這主要得益于過去30年國內(nèi)特許經(jīng)營的實(shí)踐探索，通過國家部門規(guī)章、地方條例、政府規(guī)章等形式，使得PPP的基本制度得以確立，PPP與特許經(jīng)營是繼承與發(fā)展的關(guān)系，PPP是特許經(jīng)營的升級版。

　　從中央的文件要求、國務(wù)院的政府工作報(bào)告部署，以及2014年以來國務(wù)院、財(cái)政部、國家發(fā)改委就推進(jìn)PPP出臺(tái)的一系列文件和舉措看，結(jié)合社會(huì)資本的訴求，“十三五”期間我國PPP投資的可能趨勢如下：

　　一是制度更加完善，管理更加規(guī)范透明，PPP投資環(huán)境更加良好。近年來，特許經(jīng)營立法已進(jìn)入全國人大的三年立法計(jì)劃，國家發(fā)改委、財(cái)政部分別就特許經(jīng)營、PPP開展立法調(diào)研，并取得了階段性進(jìn)展。實(shí)際上，兩部門的立法沒有本質(zhì)上的不同，只是立法切口的大小不同，PPP的立法范圍和難度更大一些，到底以哪一部法律名稱出臺(tái)，最后要看全國人大立法機(jī)構(gòu)、國務(wù)院法制部門的協(xié)調(diào)結(jié)果。但可以肯定的是，既然PPP(特許經(jīng)營)已進(jìn)入了人大的立法計(jì)劃，“十三五”出臺(tái)的可能性極大，將會(huì)進(jìn)一步引導(dǎo)和規(guī)范PPP項(xiàng)目發(fā)展，使其全生命周期管理的過程更加透明，PPP市場的投資規(guī)則更加公開、公平。

　　二是PPP投資范圍更加廣泛，社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域?qū)⑹顷P(guān)注點(diǎn)和難點(diǎn)。過去國內(nèi)特許經(jīng)營項(xiàng)目主要集中在有收費(fèi)機(jī)制的高速公路、供水、供熱、污水處理、垃圾處理等市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，運(yùn)作模式和管理制度相對較為成熟。隨著居民生活水平提高，對文化、體育、養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務(wù)提出了更高需求，客觀上需要引進(jìn)社會(huì)資本加快相關(guān)設(shè)施投資建設(shè)。“十三五”規(guī)劃建議明確了公共服務(wù)供給的改革方向，即能由政府和社會(huì)資本合作提供的，廣泛吸引社會(huì)資本參與。相信未來政府會(huì)推出包括博物館、體育館、醫(yī)院、學(xué)校等在內(nèi)的社會(huì)領(lǐng)域項(xiàng)目，用PPP模式投資建設(shè)和運(yùn)營。但也有不少難度，政府不能做甩手掌柜，要加強(qiáng)監(jiān)管和績效考核，加快相關(guān)事業(yè)單位改革，引逼社會(huì)資本提供更好的公共服務(wù)。

　　三是金融支持舉措更加接地氣，PPP投資退出渠道更加豐富。PPP項(xiàng)目與傳統(tǒng)政府融資平臺(tái)項(xiàng)目的投融資方式不同，除了政策性金融機(jī)構(gòu)要加大支持力度外，商業(yè)銀行的貸款審核方式、貸款條件需率先改革。同時(shí)，要豐富和完善PPP投資的退出渠道，比如設(shè)立PPP資產(chǎn)交易平臺(tái)，降低社會(huì)資本的并購成本，提高其市場化配置資產(chǎn)的效率。

　　四是政府監(jiān)管能力將大大提高，PPP投資行為更加理性和規(guī)范。推廣PPP模式，不僅僅是解決融資問題，更重要的是要倒逼政府加快職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。去年以來，國內(nèi)有近千個(gè)項(xiàng)目簽約落地和開工建設(shè)。“十三五”期間將有大量PPP項(xiàng)目建成運(yùn)營，如果政府對相關(guān)設(shè)施運(yùn)營行為、績效的考核和監(jiān)管能力不足，社會(huì)資本逐利的本性，將可能在提供公共服務(wù)的過程中過分的降低成本而導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量的降低。因此，政府需要加強(qiáng)自身的監(jiān)管能力建設(shè)，引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)資本的投資行為，促進(jìn)理性投資和良性運(yùn)營管理。