PPP項(xiàng)目識(shí)別與可行性研究

　　推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，是我國(guó)既已確定的重大改革任務(wù)，對(duì)于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升國(guó)家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度、促進(jìn)投融資體制機(jī)制創(chuàng)新等具有重要意義。

　　我們知道PPP項(xiàng)目識(shí)別的質(zhì)量關(guān)系到PPP項(xiàng)目的成敗。根據(jù)財(cái)政部財(cái)經(jīng)(2014)113號(hào)文，即《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》，在操作流程圖中，項(xiàng)目識(shí)別階段分為項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目篩選、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證四個(gè)步驟。在實(shí)踐中，PPP項(xiàng)目識(shí)別與我國(guó)既有的基本建設(shè)程序中的可行性研究是什么關(guān)系?財(cái)政部要求的PPP項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系，即物有所值評(píng)價(jià)(VFM)、財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)與我國(guó)基本建設(shè)程序中的可行性研究是何種關(guān)系?在實(shí)操中對(duì)于PPP項(xiàng)目是先立項(xiàng)還是先進(jìn)行兩個(gè)評(píng)價(jià)?這些問題近來在業(yè)界引起廣泛的討論。

　　要破解這些問題，需要從PPP項(xiàng)目政府公共決策的內(nèi)在邏輯和物有所值評(píng)價(jià)(VFM)、財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)(FAA)歷史演進(jìn)的角度來分析。

　　眾所周知，PPP項(xiàng)目主要是提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類的項(xiàng)目，普遍具有自然壟斷或公共產(chǎn)品的特征，而這些項(xiàng)目通常也是屬于市場(chǎng)配置資源失靈的項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目毋庸置疑是政府公共投資項(xiàng)目的范疇，但是采用了PPP模式來采購實(shí)現(xiàn)，而不是傳統(tǒng)政府采購模式。

　　根據(jù)世界銀行的做法，在政府公共投資決策階段，PPP項(xiàng)目的識(shí)別篩選要解決至少四個(gè)問題。1、項(xiàng)目本身是否合理、有意義?也就是項(xiàng)目是否滿足標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，比如技術(shù)上的可行性和經(jīng)濟(jì)分析的合理性，即項(xiàng)目本身的可行性。不管該項(xiàng)目采取什么樣的采購模式，這對(duì)所有投資的項(xiàng)目都必須要做的。這個(gè)分析在很多國(guó)家是在項(xiàng)目被識(shí)別為潛在的PPP項(xiàng)目之前。2、該項(xiàng)目作為PPP項(xiàng)目的機(jī)會(huì)在商業(yè)上對(duì)于市場(chǎng)的吸引力。3、如果這個(gè)項(xiàng)目以PPP的模式采購?fù)瓿桑啾扔趥鹘y(tǒng)采購模式是否物有所值(VFM)? 4、該項(xiàng)目財(cái)政是否能夠承受(FAA)?對(duì)以上4個(gè)問題的考慮，其實(shí)就是項(xiàng)目的可行性分析、PPP商業(yè)可行性分析、PPP模式的物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)。由此可見，PPP的物有所值評(píng)價(jià)只是在公共項(xiàng)目本身合理可行、具有意義的前提下，通過PPP模式和傳統(tǒng)采購模式(PSC)比較后，即物有所值分析，由政府部門判斷到底采取何種采購模式實(shí)施項(xiàng)目的一種決策工具，是公共項(xiàng)目投資決策分析框架中的一部分。從內(nèi)在邏輯來看，PPP項(xiàng)目的可行性研究首先最根本的是該項(xiàng)目的可行性。在此前提下，才能再探討采取何種采購模式更有效率，即物有所值和政府財(cái)政能否承受這兩個(gè)問題，這是下一個(gè)層級(jí)項(xiàng)目具體實(shí)施層面的問題。但是這兩個(gè)層級(jí)的問題從整體上來說，都是事關(guān)PPP項(xiàng)目可行性的問題，是緊密相連，不能分開的。

　　作為PPP起源地的英國(guó)不管是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，還是公共服務(wù)，所有的項(xiàng)目都采用經(jīng)濟(jì)費(fèi)用效益分析或經(jīng)濟(jì)效果分析，即可行性研究，來檢測(cè)項(xiàng)目的可行性。近二十年來，才發(fā)明了PPP/PFI當(dāng)中使用的VFM工具，作為在項(xiàng)目可行性研究分析基礎(chǔ)上對(duì)于項(xiàng)目采購實(shí)施模式的一個(gè)補(bǔ)充分析測(cè)試，來判斷到底是采用傳統(tǒng)采購模式，還是采用PPP模式。而項(xiàng)目本身的可行性分析是項(xiàng)目決策的關(guān)鍵，而VFM不能替代可行性研究分析。2015年7月，查詢英國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站，“物有所值”已經(jīng)成為定性評(píng)價(jià)，且不單獨(dú)作為項(xiàng)目是否應(yīng)采用PF2模式的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

　　在我國(guó)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)所實(shí)施的項(xiàng)目可行性研究中就有專門關(guān)于項(xiàng)目實(shí)施的環(huán)節(jié)，VFM和FAA作為PPP項(xiàng)目投資決策分析框架中的一部分，從某種意義上來講，也是可行性研究?jī)?nèi)容的范疇，是公共項(xiàng)目可行性研究在采購實(shí)施環(huán)節(jié)的深化和細(xì)化。

　　根據(jù)我國(guó)財(cái)政部財(cái)經(jīng)(2014)113號(hào)文，在其PPP操作流程圖中,在項(xiàng)目識(shí)別環(huán)節(jié)雖然沒有放入可行性研究的步驟，但在項(xiàng)目識(shí)別的第二章節(jié)正文中明確指出，PPP項(xiàng)目由政府或社會(huì)資本發(fā)起，以政府為主。政府部門可從國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃中的新建、改建項(xiàng)目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項(xiàng)目。社會(huì)資本應(yīng)以項(xiàng)目建議書的方式向有關(guān)政府主管部門推薦潛在的PPP項(xiàng)目。財(cái)政部會(huì)同行業(yè)主管部門對(duì)潛在的PPP項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估篩選，確定備選項(xiàng)目。財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)篩選結(jié)果制定項(xiàng)目年度和中期開發(fā)計(jì)劃。文中還明確規(guī)定對(duì)于列入年度開發(fā)計(jì)劃的項(xiàng)目，項(xiàng)目發(fā)起方應(yīng)按財(cái)政部門的要求提交相關(guān)資料。新建、改建項(xiàng)目應(yīng)提交可行性研究報(bào)告等。而存量項(xiàng)目雖沒有提及要提交可行性研究報(bào)告，但需要提交的初步實(shí)施方案當(dāng)中，就涵蓋了可行性研究的主要核心內(nèi)容，這可視為PPP備選項(xiàng)目在不需要建設(shè)環(huán)節(jié)特殊情況下，兩個(gè)評(píng)價(jià)資料申報(bào)的可行性研究的簡(jiǎn)化版本。由此可見，雖然在財(cái)政部的PPP操作流程圖中沒有明確放入可行性研究的步驟，但是在正文中第二章節(jié)明確了在兩個(gè)評(píng)價(jià)之前，即物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)之前，需要做好可行性研究，并提交政府主管部門可行性研究相關(guān)資料作為申報(bào)兩個(gè)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)性材料。這與PPP項(xiàng)目的公共投資決策的內(nèi)在邏輯是一致的，也是符合國(guó)際上的通行做法。這與國(guó)家發(fā)改委的基本建設(shè)程序也是基本相銜接的，只是需要更加明示而已。

　　針對(duì)當(dāng)前關(guān)于PPP項(xiàng)目識(shí)別與可行性研究爭(zhēng)論的問題，筆者認(rèn)為不但需要相關(guān)政府部門攜手合作，站在整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局，根據(jù)PPP項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)在邏輯，銜接好PPP項(xiàng)目與現(xiàn)有項(xiàng)目投資有關(guān)政策體系和流程，使其更加清晰，建立良好的協(xié)同工作機(jī)制，也需要社會(huì)各界共同努力，特別是有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)，應(yīng)加強(qiáng)行業(yè)的正確引導(dǎo)，發(fā)揮引領(lǐng)作用，承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任和使命，切實(shí)提高PPP咨詢機(jī)構(gòu)的能力和水平，為更好地推進(jìn)我國(guó)PPP事業(yè)的健康發(fā)展發(fā)揮應(yīng)有的作用。

　　中國(guó)工程咨詢協(xié)會(huì)副處長(zhǎng)，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師