中國城市水務行業(yè)PPP的七個關(guān)鍵問題

　　中國公共基礎(chǔ)設施和公共服務行業(yè)的PPP（Public Private Partnership）在經(jīng)歷了1995-2002年的興起，以及2008-2012年全球金融危機后的數(shù)年寂寞后，終于又迎來了新一輪高潮。與以往有所不同的是，此次PPP高潮的直接推手來自政府強勢部門——國家發(fā)改委、財政部等主管部門都在研究相關(guān)政策，為PPP模式的深度和廣度應用，提供政策推動和支持空間。各級地方政府亦開始蜂擁借道PPP這一模式，試圖紓解地方債務風險和城鎮(zhèn)化資金困境，解決融資乏途問題，同時也能騰出一些財政資源空間來應對更為迫切的社會需求。

　　在企業(yè)方面，某些水務企業(yè)希望通過PPP來進行資本和經(jīng)營的擴張，而不少投資人也從中嗅到商機，希望通過PPP使自己的資本進入新的獲利空間。

　　一、自然壟斷與行政壟斷

　　城市水務行業(yè)無疑再次成為此輪PPP潮中的一個熱點，與其他公共服務行業(yè)相比，水務行業(yè)（主要包括自來水和污水處理）屬于典型的區(qū)域自然壟斷行業(yè)。所謂自然壟斷，除了經(jīng)濟學意義上的“規(guī)模經(jīng)濟”和“范圍經(jīng)濟”特征外，從競爭學的角度，主要指市場競爭發(fā)展到一定階段時出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)“自然”集中，屬于市場競爭之后的合理性壟斷，其與“行政壟斷”有著根本的區(qū)別，后者屬于“人為”的授權(quán)性或規(guī)定性集中，屬于市場競爭之前的不合理壟斷。

　　從這個意義上講，當壟斷由市場競爭的自然結(jié)果異化為行政強制的人為結(jié)果時，則從根本上違反了關(guān)于自然壟斷的經(jīng)濟學原理。

　　遺憾的是，理論畫面的清晰并未折射出實際操作的精確。在我國城市水務行業(yè)以往某些PPP過程中，盡管在打破傳統(tǒng)的國有或行政壟斷方面有了一些突破和改善，也引進了一些社會資本或境外資本，但在很大程度上，依然在沿襲著行政決定的方式。

　　例如，某領(lǐng)導與某跨國集團一拍即合，隨即指示本地的水務企業(yè)與其合作，而沒有履行競爭程序。有些合作盡管在形式上履行了招標程序，也只是走走過場，結(jié)果還是早先內(nèi)定的公司入圍。還有的地方列出招標條件，規(guī)定只有在本行業(yè)經(jīng)營十年以上、資產(chǎn)總量達到若干億的本市企業(yè)方具有競標資質(zhì)，結(jié)果依然是原來的企業(yè)入圍。某些地方在制定特許經(jīng)營條例時，主管部門的資質(zhì)認定和行政審批依然屬于最關(guān)鍵性的條款……

　　凡此種種，反映出在我國城市水務行業(yè)的PPP過程中，一些地方和部門依然試圖利用行政手段來創(chuàng)制自然壟斷。實際上，自然壟斷只是水務市場的“結(jié)構(gòu)特征”，而不是水務廠商的“行為特征”。自然壟斷之所以是自然的，就是因為它是競爭的產(chǎn)物而不是行政的造物。

　　正如不能因為狀元名額只有一個就把其他人逐出考場并指定某一人成為狀元一樣，相反地，狀元只能產(chǎn)生于參加考試的眾多舉子之中。同樣，假如經(jīng)濟學原理告訴我們，某個城市的水務市場應由一家廠商獨家經(jīng)營更為經(jīng)濟，那么應當通過公平競爭在眾多有實力的廠商中選擇出那個最優(yōu)的壟斷經(jīng)營者，而不是通過行政指定來強占這一壟斷地位。

　　如果我們期望通過中國城市水務行業(yè)的PPP過程孕育出真正和有實力的自然壟斷者，首先應該使水務行業(yè)的PPP過程脫離行政壟斷的軀殼而寄生于市場競爭的母體。

　　二、融資目標或效率目標

　　城市水務行業(yè)屬于資本密集性行業(yè)，其PPP過程中肯定涉及大量的資本運作。但水務行業(yè)PPP在瞄準融資功能和融資數(shù)量時，是否還有別的目標？2007年3月，世界著名的GlobalWaterIntelligence雜志以“管理中國資產(chǎn)價格膨脹”為題，列舉了我國若干城市水務行業(yè)PPP過程中資產(chǎn)大幅溢價的情況，令人發(fā)省。

　　在人們?yōu)橘Y產(chǎn)溢價或國有資產(chǎn)增值興奮的同時，或許我們也應該問如下問題：

　　首先，一方面，我國的城市水務企業(yè)大部分都在微利、保本經(jīng)營甚至虧損，但另一方面，其資產(chǎn)卻在超出原值數(shù)倍甚至十幾倍出售。這一悖論背后的真實畫面是什么？究竟是買家愚蠢還是賣家精明？

　　其次，溢價收益去了哪里？

　　第三，溢價成本的最終埋單人又是誰，即資產(chǎn)溢價轉(zhuǎn)讓與今后的價格或公共財政支出有無關(guān)聯(lián)？

　　正如一個學校的公共食堂要轉(zhuǎn)讓，某個人愿意以高出原值5倍的價格溢價收購，人們?yōu)楣操Y產(chǎn)成功增值感到喜悅，但如果購買者將購買成本打入飯菜成本，師生的就餐價格由此也上漲數(shù)倍，那么這種溢價無疑就是成本轉(zhuǎn)嫁。