國務(wù)院、發(fā)改委、財(cái)政部是如何為PPP“保駕護(hù)航”的？

PPP項(xiàng)目如雨后春筍,遍布全國。迄今為止,財(cái)政部PPP綜合信息平臺的PPP項(xiàng)目數(shù)量達(dá)到了10000個,投資總額達(dá)到12萬億,至少還有18萬億在陸續(xù)申報。

為了便于建筑業(yè)朋友了解PPP,度川管理研究部(微信公眾號:建筑管理)對國務(wù)院、國家發(fā)改委、財(cái)政部、住建部等政府部門近年來出臺的政策進(jìn)行了梳理,希望對你有所幫助!

PPP“出世”

1、2013年7月31日,在國務(wù)院常務(wù)會議上,李克強(qiáng)總理提出,“推進(jìn)投融資體制改革,發(fā)揮市場機(jī)制作用,同等對待各類投資主體,利用特許經(jīng)營、投資補(bǔ)助、政府購買服務(wù)等方式吸引民間資本參與經(jīng)營性項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營”。

這被看作是啟動PPP模式的一個信號。

2、2013年11月12日,十八屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。

全會指出,經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn),核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

在第六章第23條中寫到,“允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道,允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營。”

從此,PPP提升到政府決策的高度,PPP改革發(fā)展進(jìn)入快車道。

PPP的“地盤”逐漸清晰

3、2014年9月23日,財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知 》(財(cái)金[2014]76號)。

文件提出,“拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道,促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變,盡快形成有利于促進(jìn)政府和社會資本合作模式(PPP)發(fā)展的制度體系”。

1)明確6個原則:政府主導(dǎo)、社會參與、市場運(yùn)作、平等協(xié)商、風(fēng)險分擔(dān)、互利共贏。

2)確定示范項(xiàng)目范圍:重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域,如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等,優(yōu)先選擇收費(fèi)定價機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。

3)鼓勵和支持金融機(jī)構(gòu)提供融資、保險等金融服務(wù)。

4、2014年11月26日,《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕60號)發(fā)布。

指明“迫切需要在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)一步創(chuàng)新投融資機(jī)制,充分發(fā)揮社會資本特別是民間資本的積極作用”。

要求“打破行業(yè)壟斷和市場壁壘,營造權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境,進(jìn)一步鼓勵社會投資特別是民間投資”參與建設(shè)。

1)要求“建立健全政府和社會資本合作(PPP)機(jī)制”。要求有關(guān)部門盡快制定管理辦法,盡快發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)合同范本;對PPP項(xiàng)目進(jìn)行充分論證,完善合同設(shè)計(jì),健全糾紛解決和風(fēng)險防范機(jī)制。

2)市政基礎(chǔ)設(shè)施:鼓勵社會資本投資城鎮(zhèn)供水、供熱、燃?xì)?、污水垃圾處理、建筑垃圾資源化利用和處理、城市綜合管廊、公園配套服務(wù)、公共交通、停車設(shè)施等市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

3)交通工程:吸引社會資本參與城市軌道交通建設(shè),鼓勵社會資本參與鐵路、公路、水運(yùn)、民航等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

4)明確各部委職責(zé)劃分。

5、2014年12月2日,發(fā)改委印發(fā)《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資[2014]2724號)。

1)圈定PPP適用范圍:

政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目;

燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施;

公路、鐵路、機(jī)場、城市軌道交通等交通設(shè)施;

醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目;

水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目;

各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目,應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。

2)針對項(xiàng)目性質(zhì),限定3種操作模式:

經(jīng)營性項(xiàng)目,采用建設(shè)—運(yùn)營—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營—移交(BOOT)等模式推進(jìn);

準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目,可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施,采用建設(shè)—運(yùn)營—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(BOO)等模式推進(jìn)。

非經(jīng)營性項(xiàng)目,可通過政府購買服務(wù),采用建設(shè)—擁有—運(yùn)營(BOO)、委托運(yùn)營等市場化模式推進(jìn)。

3)篩選適用項(xiàng)目,建立PPP項(xiàng)目庫,從2015年1月起執(zhí)行。

4)提供合同范本,發(fā)布《政府和社會資本合作項(xiàng)目通用合同指南》。

金融機(jī)構(gòu)為PPP打開融資之門

6、2015年3月10日,國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性,金融支持政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資[2015]445號)。

開發(fā)銀行充分發(fā)揮開發(fā)性金融的中長期融資優(yōu)勢及引領(lǐng)導(dǎo)向作用,積極為各地的PPP項(xiàng)目建設(shè)提供“投資、貸款、債券、租賃、證券”等綜合金融服務(wù),并聯(lián)合其他銀行、保險公司等金融機(jī)構(gòu)以銀團(tuán)貸款、委托貸款等方式,努力拓寬PPP項(xiàng)目的融資渠道。

優(yōu)先保障PPP項(xiàng)目的融資需求。在監(jiān)管政策允許范圍內(nèi),給予PPP項(xiàng)目差異化信貸政策,對符合條件的項(xiàng)目,貸款期限最長可達(dá)30年,貸款利率可適當(dāng)優(yōu)惠。建立綠色通道,加快PPP項(xiàng)目貸款審批。

多部委發(fā)力,協(xié)同推進(jìn)PPP

7、2015年3月17日,發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的實(shí)施意見》(發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2015]488號)。

文件中提到,“選擇一批工程通過股權(quán)出讓、委托運(yùn)營、整合改制等方式,吸引社會資本參與,籌得的資金用于新工程建設(shè)。

對新建項(xiàng)目,要建立健全政府和社會資本合作(PPP)機(jī)制,鼓勵社會資本以特許經(jīng)營、參股控股等多種形式參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營。”

8、2016年3月31日,國家能源局發(fā)布《關(guān)于在能源領(lǐng)域積極推廣政府和社會資本合作模式的通知》。

能源領(lǐng)域推廣PPP主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。

能源領(lǐng)域推廣PPP的范圍包括但不局限于下列項(xiàng)目:

電力及新能源類項(xiàng)目:供電/城市配電網(wǎng)建設(shè)改造、農(nóng)村電網(wǎng)改造升級、資產(chǎn)界面清晰的輸電項(xiàng)目、充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營、分布式能源發(fā)電項(xiàng)目、微電網(wǎng)建設(shè)改造、智能電網(wǎng)項(xiàng)目、儲能項(xiàng)目、光伏扶貧項(xiàng)目、水電站項(xiàng)目、熱電聯(lián)產(chǎn)、電能替代項(xiàng)目、核電設(shè)備研制與服務(wù)領(lǐng)域等。

石油和天然氣類項(xiàng)目:油氣管網(wǎng)主干/支線、城市配氣管網(wǎng)和城市儲氣設(shè)施、液化天然氣(LNG)接收站、石油和天然氣儲備設(shè)施等。

煤炭類項(xiàng)目:煤層氣輸氣管網(wǎng)、壓縮/液化站、儲氣庫、瓦斯發(fā)電等。

9、2015年4月21日,國家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于運(yùn)用政府投資支持社會投資項(xiàng)目的通知》(發(fā)改投資[2015]823號)。

鼓勵社會資本參與的農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域開發(fā)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域;

積極利用政府投資支持政府與社會資本合作模式(PPP)。對PPP項(xiàng)目,可以通過資本金注入方式安排政府投資,支持項(xiàng)目建設(shè),也可以通過投資補(bǔ)助、貸款貼息、擔(dān)保補(bǔ)貼等方式予以支持。

鼓勵民間資本發(fā)起設(shè)立PPP項(xiàng)目投資基金,政府可以通過認(rèn)購基金份額的方式予以支持;政府也可以單獨(dú)發(fā)起設(shè)立PPP項(xiàng)目投資基金。

PPP“基本法”出臺

10、2015年4月25日,國家發(fā)改委、財(cái)政部、住建部、交通運(yùn)輸部、水利部、中國人民銀行,聯(lián)合發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。

該法規(guī)被認(rèn)為是PPP推進(jìn)的“基本法”。

1)明確范圍:在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許經(jīng)營。

2)首次明確PPP項(xiàng)目操作簡要流程,明確政府部門職責(zé)。

3)政策支持力度大:完善特許經(jīng)營價格或收費(fèi)機(jī)制,政府可根據(jù)協(xié)議給予必要的財(cái)政補(bǔ)貼,并簡化規(guī)劃選址、用地、項(xiàng)目核準(zhǔn)等手續(xù)。政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)可給予差異化信貸支持,貸款期限最長可達(dá)30年。

4)明確融資方式,拓寬融資渠道:允許對特許經(jīng)營項(xiàng)目開展預(yù)期收益質(zhì)押貸款,鼓勵以設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供項(xiàng)目資本金,支持項(xiàng)目公司成立私募基金,發(fā)行項(xiàng)目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)、企業(yè)債、公司債等拓寬融資渠道。

11、2015年7月10日,發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和擴(kuò)大社會資本投資建設(shè)鐵路的實(shí)施意見》(發(fā)改基礎(chǔ)[2015]1610號)。

1)積極鼓勵社會資本全面進(jìn)入鐵路領(lǐng)域,列入中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃、國家批準(zhǔn)的專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的各類鐵路項(xiàng)目,除法律法規(guī)明確禁止的外,均向社會資本開放。

2)重點(diǎn)鼓勵社會資本投資建設(shè)和運(yùn)營城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發(fā)性鐵路以及支線鐵路,鼓勵社會資本參與投資鐵路客貨運(yùn)輸服務(wù)業(yè)務(wù)和鐵路“走出去”項(xiàng)目。支持有實(shí)力的企業(yè)按照國家相關(guān)規(guī)定投資建設(shè)和運(yùn)營干線鐵路。

3)推廣政府和社會資本合作(PPP)模式,運(yùn)用特許經(jīng)營、股權(quán)合作等方式,通過運(yùn)輸收益、相關(guān)開發(fā)收益等方式獲取合理收益。

12、2015年8月22日,中國銀監(jiān)會、國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布《關(guān)于銀行業(yè)支持重點(diǎn)領(lǐng)域重大工程建設(shè)的指導(dǎo)意見》

針對政府和社會資本合作(PPP)項(xiàng)目的特點(diǎn),創(chuàng)新金融服務(wù),拓展重大工程建設(shè)的融資渠道和方式。

13、2015年11月26日,國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于城市地下綜合管廊實(shí)行有償使用制度的指導(dǎo)意見》(發(fā)改價格[2015]2754號)。

文件提出,“各地可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況,靈活采取多種政府與社會資本合作(PPP)模式推動社會資本參與城市地下綜合管廊建設(shè)和運(yùn)營管理,依法依規(guī)為管廊建設(shè)運(yùn)營項(xiàng)目配置土地、物業(yè)等經(jīng)營資源,統(tǒng)籌運(yùn)用價格補(bǔ)償、財(cái)政補(bǔ)貼、政府購買服務(wù)等多種渠道籌集資金,引導(dǎo)社會資本合作方形成合理回報預(yù)期,調(diào)動社會資本投入積極性。”

PPP走向規(guī)范化管理

14、2016年8月,國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資〔2016〕1744號)。

主要內(nèi)容有:

1)推行項(xiàng)目聯(lián)審

建立PPP項(xiàng)目聯(lián)審機(jī)制,積極引入第三方評估機(jī)構(gòu),對項(xiàng)目建設(shè)的必要性、合規(guī)性、規(guī)劃銜接性、PPP模式適用性、財(cái)務(wù)可負(fù)擔(dān)性以及價格和收費(fèi)的合理性進(jìn)行綜合評估。

2)PPP項(xiàng)目要進(jìn)行可行性研究論證

對擬采用PPP模式的項(xiàng)目,要將項(xiàng)目是否適用PPP模式的論證納入項(xiàng)目可行性研究論證和決策。充分考慮項(xiàng)目的戰(zhàn)略價值、經(jīng)濟(jì)價值、商務(wù)模式、可融資性以及管理能力;不斷優(yōu)化工程建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)方案及工程投資等。

3)提高社會資本投資回報

探索采取資本金注入、直接投資、投資補(bǔ)助、貸款貼息,以及政府投資股權(quán)少分紅、不分紅等多種方式支持項(xiàng)目實(shí)施,提高社會資本投資回報,增強(qiáng)項(xiàng)目吸引力。

合理確定價格收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),依法適當(dāng)延長特許經(jīng)營年限,提供廣告、土地等資源配置,充分挖掘項(xiàng)目運(yùn)營商業(yè)價值。

提高PPP項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)等未來收益變現(xiàn)能力,為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出機(jī)制,增強(qiáng)PPP項(xiàng)目的流動性,提升項(xiàng)目價值,吸引更多社會資本參與。

4)細(xì)化退出渠道

通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化等方式,豐富PPP項(xiàng)目投資退出渠道。

15、2016年9月28日,國家發(fā)改委、住建部印發(fā)《關(guān)于開展重大市政工程領(lǐng)域政府和社會資本合作(PPP)創(chuàng)新工作的通知》(發(fā)改投資[2016]2068號)。

通知中提出:

1)在各個省份選擇1個城市開展PPP項(xiàng)目創(chuàng)新試點(diǎn)工作,樹立典型標(biāo)桿案例,供其他同類項(xiàng)目學(xué)習(xí)借鑒。

2)完善費(fèi)價機(jī)制,設(shè)置平均行業(yè)基準(zhǔn)利潤率,給民間資本投資明確的市場預(yù)期,吸引民間資本參與。

3)采取招投標(biāo)等方式遴選社會投資人,政府通過合同管理、績效考核、按效付費(fèi),實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈和項(xiàng)目全生命周期的PPP合作。

4)重點(diǎn)對企業(yè)的績效、運(yùn)營成本、服務(wù)效率、產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)審。

16、2016年10月11日,財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》(財(cái)金[2016]90號)。

文件申明:杜絕地方政府作出“固定回報、回購安排、明股實(shí)債”等承諾。同時提出:

1)開展兩個“強(qiáng)制”試點(diǎn)。

各地新建的垃圾處理、污水處理項(xiàng)目,要“強(qiáng)制”應(yīng)用PPP模式,中央財(cái)政資金補(bǔ)助將逐步減少并取消。

其他中央財(cái)政給予支持的公共服務(wù)領(lǐng)域,“強(qiáng)制”實(shí)施PPP模式識別論證,鼓勵嘗試運(yùn)用PPP模式。

2)國有、民營、混合所有制、外商投資企業(yè)等各類型企業(yè),按同等標(biāo)準(zhǔn)、同等待遇參與PPP項(xiàng)目。

3)地方要嚴(yán)格區(qū)分公共服務(wù)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目;依托PPP綜合信息平臺,建立本地區(qū)PPP項(xiàng)目開發(fā)目錄。

4)政府性投資基金優(yōu)先支持PPP項(xiàng)目,對符合要求的PPP項(xiàng)目,簡化審批。

17、2016年10月13日,財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項(xiàng)目加快推動示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》(財(cái)金[2016]91號)。

《通知》規(guī)定,“PPP項(xiàng)目主體或其他社會資本,除通過規(guī)范的土地市場取得合法土地權(quán)益外,不得違規(guī)取得未供應(yīng)的土地使用權(quán)或變相取得土地收益,不得作為項(xiàng)目主體參與土地收儲和前期開發(fā)等工作,不得借未供應(yīng)的土地進(jìn)行融資;PPP項(xiàng)目的資金來源與未來收益及清償責(zé)任,不得與土地出讓收入掛鉤。”

同時,公布了第三批示范性PPP項(xiàng)目名單。

18、2016年10月21日,財(cái)政部發(fā)布關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》的通知(財(cái)金[2016]92號)。

1)嚴(yán)禁政府以PPP項(xiàng)目名義舉借債務(wù)。

2)合同中必須合理分配項(xiàng)目風(fēng)險,明確產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)和績效考核指標(biāo),設(shè)定項(xiàng)目基準(zhǔn)成本,確定項(xiàng)目的補(bǔ)貼或收費(fèi)定價基準(zhǔn),合理約定項(xiàng)目補(bǔ)貼或收費(fèi)定價的調(diào)整周期、條件和程序。

3)對項(xiàng)目進(jìn)行全生命周期成本監(jiān)測與績效監(jiān)控。對于績效評價不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目,財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按照合同約定扣減相應(yīng)費(fèi)用或補(bǔ)貼支出。

4)明確PPP項(xiàng)目各階段操作流程。

其他配套措施

1、國家發(fā)展改革委推介兩批PPP項(xiàng)目

2015年5月,國家發(fā)展改革委建立了首個國家部委層面PPP項(xiàng)目庫。第一批向社會公開推介了1043個項(xiàng)目、總投資1.97萬億元;第二批公開推介了1488個項(xiàng)目、總投資2.26萬億元。

截至2016年7月底,兩批公開推介的PPP項(xiàng)目中,已有619個項(xiàng)目簽約,總投資10019.1億元。

2、2016年4月5日,國家發(fā)改委召開金融機(jī)構(gòu)支持重大項(xiàng)目建設(shè)座談會

國家發(fā)展改革委投資司邀請工行、農(nóng)行、中行、建行、交行5大行,以及浦發(fā)銀行、招商銀行、興業(yè)銀行等參會。向有關(guān)金融機(jī)構(gòu)介紹了專項(xiàng)建設(shè)基金工作進(jìn)展情況,重點(diǎn)推介了專項(xiàng)建設(shè)基金項(xiàng)目,鼓勵銀行積極跟投跟貸。

2015年以來,發(fā)改委積極聯(lián)合銀監(jiān)會、保監(jiān)會推動銀行和保險機(jī)構(gòu)加大重大工程建設(shè)支持力度,聯(lián)合開發(fā)銀行加大開發(fā)性金融對PPP項(xiàng)目的融資支持,會同開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、郵儲銀行開展專項(xiàng)建設(shè)基金工作。

3、2016年9月,國家發(fā)改委向社會公開推介2.14萬億元傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目

此次向社會公開推介傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目1233個,總投資約2.14萬億元,涉及能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)和重大市政工程等七個領(lǐng)域。

其中,重大市政工程項(xiàng)目574個,占46.55%;交通運(yùn)輸項(xiàng)目373個,占30.25%。

4、2016年6月,國家發(fā)展改革委下達(dá)2016年P(guān)PP項(xiàng)目前期工作專項(xiàng)補(bǔ)助5億元。

主要用于支持重點(diǎn)區(qū)域或行業(yè)的PPP項(xiàng)目規(guī)劃編制,以及重點(diǎn)PPP項(xiàng)目的評價論證咨詢、實(shí)施方案編制、招標(biāo)文件起草、合同文本擬定、財(cái)務(wù)顧問、法律顧問和資產(chǎn)評估等。