國外環(huán)衛(wèi)市場化發(fā)展現(xiàn)狀與經(jīng)驗淺析

　　“是否能夠提供優(yōu)秀的廢物管理服務是檢驗市場化是否成功的唯一標準，也就是說這與所有權毫無關系。”

　　一、市場化與政府責任

　　對廢物管理業(yè)來說，市場化有多種形式，比如人員支持、顧問服務、對街邊收集的垃圾進行循環(huán)利用、特殊廢物收集、庭院廢物收集、車輛維護、設備提供、中轉站運營、循環(huán)利用與處置設施的運營——而這還只是冰山一角而已。在廢物管理服務的市場化中，最為主要的兩種方式是，以合同的形式購買服務、發(fā)放特許經(jīng)營許可。

　　美國的固體廢物管理市場每年的產(chǎn)值高達上千億美元，市場中的元素多種多樣，包括多種多樣的廢物物流和各式各樣的循環(huán)利用活動。2007年時，美國有57％的郊區(qū)政府部門、39％的小城鎮(zhèn)、29％的大城市，將生活垃圾的收運服務外包給了私營企業(yè)。自該年之后，包括伊力諾依州的芝加哥市、密歇根州的底特律市、華盛頓州的索珀湖市、賓夕法尼亞州的尤寧敦市、阿拉巴馬州的塞爾瑪市在內(nèi)的諸多城市宣布將廢物管理服務外包，令市場化的比例繼續(xù)出現(xiàn)了大幅提升。

　　對廢物管理進行市場化既有支持者，又有反對者。在支持者看來，市場化具有提升管理服務效率的潛力；而在反對者看來，市場化的服務無論是在可靠性，還是在公平性上，都令人心存疑慮。一些觀察家提出，應當將爭論的議題定為，何種服務形式能夠為居民提供最好的廢物管理服務，能夠讓服務提供者以最低的成本實現(xiàn)最優(yōu)的品質(zhì)。在考慮到上述觀點后，是否能夠提供優(yōu)秀的廢物管理服務就成了檢驗市場化是否成功的唯一標準，也就是說與所有權毫無關系。但值得提出的是，只有在市政當局積極采取行動，創(chuàng)造出良性的競爭環(huán)境，獨立的私營企業(yè)才能在正常的競爭中不斷地拓展自己的業(yè)務。

　　在市場化的大潮中，如何通過合同的形式將服務外包出去、如何對合同的執(zhí)行進行監(jiān)管，就成了關鍵性的問題。近年來，管理公共事務和環(huán)境服務的官員在轉變帶來的壓力下，正在不斷地尋找何種方法才能更有效地為公眾提供廢物管理服務。

　　由于不同的地區(qū)廢物管理行業(yè)的具體情況各有差別，想要對廢物管理的市場化進行全面的檢視是一項十分困難的任務。在一些區(qū)域，政府部門不能向民眾提供所承諾的公共服務，導致人們對政府服務的有效性和可靠性產(chǎn)生了質(zhì)疑。在公共部門提供服務的能力捉襟見肘的同時，公眾對公共服務的需求卻在不斷地增長，以至于各級政府都發(fā)出了呼吁，希望能讓私人企業(yè)進入，一邊增加服務的供應量。私營企業(yè)間存在著激烈的競爭關系，企業(yè)的生死存亡經(jīng)營者提供了足夠大的動力，能夠以公有部門難以企及的效率生產(chǎn)產(chǎn)品、提供服務。市場化的支持者提出，由于競爭壓力和市場刺激的存在，私營企業(yè)與生俱來就比公有制更具效率。

　　而在市場化的批評者看來，由公共部門提供的服務在理論上就更為廉價，原因是公共部門在提供服務是不存在必須產(chǎn)生利潤的壓力。競爭和產(chǎn)生利潤的壓力并不一定能夠產(chǎn)生最好的結果，因為在生產(chǎn)某些產(chǎn)品、提供某些服務的過程中，市場失靈和外部成本會令以市場為導向的經(jīng)營體產(chǎn)生不良的經(jīng)營效果。舉例來說，在完全以市場為基礎的體制下，一些地區(qū)的收運工作會被分包給許多收運商，但實際情況卻是，這些地區(qū)的收運工作在只有一個服務提供者時才是最高效的。此外，批評者還指出，對私營企業(yè)來說，更高的“效率”通常都是通過降低工資和服務水平來實現(xiàn)的。

　　二、許多城市認為市場化具有降低成本的潛力

　　隨著預算的不斷緊縮和成本的快速攀升，北美的許多城市都希望將市政服務市場化，而固體廢物管理服務也不例外。

　　底特律和多倫多兩座城市都對固體廢物的收運服務進行了市場化，目的是縮減預算，可能的手段為降低工人的健康醫(yī)療費用和退休金支出，也包括降低收運車輛的維護費用。但市場化是對所有城市都適用的方法嗎？

　　廢物管理（WM）公司的收運卡車正在底特律市內(nèi)提供收運服務

　　查斯˙米勒是國家廢物與循環(huán)利用協(xié)會（一個代表美國私營廢物管理與循環(huán)利用企業(yè)利益的組織）政策與推廣部的負責人，在接受采訪時指出，“總體上講，在那些正在進行市場化的城市，市場化的進程都十分順暢。”

　　在底特律被隨意丟棄的廢舊輪胎和塑料桶等垃圾，而旁邊的標示牌上展示的則是非法傾倒將會受到的處罰

　　米勒指出，實際上在多倫多和底特律這兩座城市，市場化的進程十分高效，目前多倫多已經(jīng)有一半的收運服務市場化，而在底特律，以合同的形式，將部分廢物管理服務分包給了兩家私營公司。

　　“垃圾的收運沒有受到影響，處置也沒有出現(xiàn)問題，唯一的不同是，納稅人得到了好處，”米勒如是說。

　　2011年，在進行了長達一天的討論后，市政廳以32票贊成、13票反對的投票結果，將16.5萬座住宅的垃圾收運工作外包給了GFL公司，令300余名市政收運工人失去了工作。

　　兩年后的2013年，多倫多市的公共事務及基建委員會在市長約翰˙特里的領導下，開始對城市供水服務進行市場化試驗。2014年初，該市總審計長在報告中指出，市場化似乎取得了一定的成效，為城市當局節(jié)省了大約1150萬加元。雖然如此，關于市場化的討論目前還仍在進行中。

　　多倫多市的市長特里正在街頭為垃圾收運市場化造勢

　　2015年1月，市議員杰伊˙羅賓遜向委員會傳達了如下信息：“在與市長的交談中，我們一致認為，市政當局的目標應當是，為多倫多市民以最低的成本，提供最優(yōu)質(zhì)的服務。所以說，在全市境內(nèi)，我們必須抓住所有機會，在控制成本的同時，提供高效的市政服務。”

　　之后，委員會要求主管城市固體廢物管理服務的貝絲˙古杰總結出一份報告，在其中詳細地列出能夠降低路邊垃圾收集成本，并同時提高效率的方法。羅賓遜指出，“報告的作用是，讓我們能夠掌握足夠的實際情況和背景資料，以此為基礎做出正確的決定。”

　　國家廢物與循環(huán)利用協(xié)會一直都在推進市場化的進程，認為私營企業(yè)提供的廢物管理服務不僅成本低、效率高，還能保證作業(yè)的環(huán)境友好度。“廢物管理服務能夠?qū)崿F(xiàn)市場化嗎？此問題的答案十分明確，當然可以！因為在加拿大全國的許多社區(qū)，垃圾收運服務的提供者都已經(jīng)是私營企業(yè)了。”米勒對問題做出了這樣的回答。

　　下一個問題便是市場化會降低服務的成本嗎？“去查看一下合同就一目了然了，實時市場化后，政府的服務成本支出都出現(xiàn)下降，”米勒回答道。

　　底特律市的情況與多倫多十分類似。去年5月，這座處于金融危機中的汽車城開始在市內(nèi)數(shù)個區(qū)域?qū)U物收運和單物質(zhì)流循環(huán)利用服務進行市場化，將25.7萬戶住家所需的服務分包給了兩家公司。

　　負責城市緊急事務管理的官員指出，城市選擇私營公司的標準是，公司是否能夠有效地降低服務的成本（每年預計減少600萬美元）、能夠提升服務水平、能否為受到影響的150名市政雇員提供工作。

　　然而，市場化并非適用于所有的城市。

　　2011年時，俄亥俄州托萊多市的前市長麥克˙貝爾將市內(nèi)18萬余戶住宅的固廢管理服務外包給了私營公司，指出此舉能夠為城市節(jié)省280萬美元。

　　多倫多市的垃圾收運車

　　任市長邁克爾˙科林斯在2011年時是市議員，曾經(jīng)反對進行市場化，在當選市長后也曾試圖將固廢管理服務重新劃歸市政，但卻發(fā)現(xiàn)，雖然市場化時所承諾的成本降低和服務提升是否得以實現(xiàn)令人存疑，但想要重新讓市政當局再次成為服務提供者，已經(jīng)變成了不可能完成的任務。

　　孟菲斯市也曾考慮到要進行市場化，但最終決定以買斷工齡的形式對環(huán)衛(wèi)工人進行裁員，來減少人力成本。佛羅里達州的南邁阿密市和北邁阿密海灘市最近也決定不進行市場化，而是繼續(xù)由市政部門提供收運服務。

　　三、環(huán)衛(wèi)市場化實踐——多倫多的雙重體系困境

　　福特市長于2011年開始對生活垃圾的收運進行市場化，但效果卻并不如預期，導致城市的廢物管理服務面臨著半市場化的尷尬局面：央街以西城區(qū)的收運工作已經(jīng)市場化，而央街以東的收運工作卻仍歸市政管理?，F(xiàn)任市長特里在2014年競選時，曾承諾將把全市的收運工作都外包出去。在當選后，特里市長正在兌現(xiàn)承諾，不斷推動市場化的進程。

　　那么市場化到底是如何運作的呢？又會帶來什么樣的影響呢？對多倫多來說，想要回答這兩個問題，既十分簡單，但同時又十分復雜。市政當局將城市垃圾收集及處理外包雖然引發(fā)了很多爭議，但過程卻相對簡單，而令問題復雜化的則是，多倫多還存在另一種市場化的模式，遵循的是一套完全不同的規(guī)制。

　　在多倫多，廢物收運公司既可以簽訂與市政當局協(xié)商的合同，也可以與業(yè)主直接簽訂合同，相當于形成了兩套完全不同的收運體系。所以說，在服務質(zhì)量、責任追查、監(jiān)管等方面，收運服務是否是由私營企業(yè)提供并不十分重要，決定性因素反倒是合同的性質(zhì)。

　　如果想要全面了解特里市長提議的全面市場化將會造成的影響，就必須了解市政當局與私營企業(yè)簽訂合同的性質(zhì)，并同時比較此類合同與業(yè)主與企業(yè)間合同的不同之處。

　　1、通過與市政當局簽約實現(xiàn)市場化

　　特里市長推進的市場化其實是多倫多市廢物管理服務市場化的第三階段。1995年，在被多倫多合并前，怡陶碧谷市對垃圾收運服務進行了市場化，而前市長羅伯˙福特在2011年對央街以西的城區(qū)進行了市場化，令多倫多的收運服務出現(xiàn)了公私兩立的局面。在特里市長的口中，前兩次將收運服務外包都實現(xiàn)了收運成本的降低。在進行市場化后，怡陶碧谷市每年節(jié)省了180萬加元的成本，而福特在2011年的市場化則為城市每年節(jié)省了1190萬的收運成本。

　　多倫多市的垃圾收運工人曾在2003年和2009年發(fā)起了兩次長時間的罷工，對市政收運服務在市民中的口碑產(chǎn)生了不利影響，在罷工發(fā)生后的數(shù)年中為市場化創(chuàng)造了條件。2009年的垃圾收運工人罷工長達39天，令公眾對多倫多工會的支持受到了尤其嚴重的影響。盡管如此，在一些批評家看來，對收運服務進行市場化將不可避免地降低服務的透明度，同時也是政府不愿意與公會合作，充分保護工人利益的表現(xiàn)。

　　在多倫多東區(qū)，市政官員對市場化持有反對態(tài)度，認為只要當前市政收運服務在提高效率后，已經(jīng)變得比私營企業(yè)更具成本效益。此外，市場化是否能夠?qū)崿F(xiàn)長期的降低成本效果，目前依然沒有人能夠回答。盡管存在許多異議，但通過與市政當局簽訂合同來實現(xiàn)市場化，就可以從功能上對原有的市政收運服務進行復制。

　　目前與市政當局簽訂合同，在負責央街以西收運服務的是GreenForLife（GFL）環(huán)境有限公司，而同樣簽訂了合同負責前怡陶碧谷市收運服務的則是米勒集團。目前，兩家公司的收運服務模式都復制了之前市政收運的模式。與市政當局簽訂的合同規(guī)定，兩家公司都必須遵守多倫多市對分類處理、循環(huán)利用、有機廢物的規(guī)定，并同時繼續(xù)適用市政當局的垃圾中轉站和綠道垃圾填埋場。

　　GFL公司與市政府簽訂了收運服務合同，圖中是一輛該公司的收運車

　　GFL公司的收運車上的表示展示公司與市政廳簽訂了合同

　　綠道垃圾填埋場位于安大略省倫敦市的郊外，在2007年被多倫多市政當局以2.2億加元收購，用來接收停止向美國密歇根州運送生活垃圾后，市內(nèi)產(chǎn)生的垃圾。多倫多與其他三座安大略省的城市在來自多方壓力的作用下，決定于2011年初停止向密歇根州輸出生活垃圾。目前，所有與市政當局簽訂合同的外包服務商都必須將垃圾運至此填埋場。

　　雖然多倫多市垃圾收運服務的市場化被廣泛報道，但公眾卻并不知曉，隨著地產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展，多倫多生活垃圾的收運服務正在悄然脫離市政當局的管控。雖然市政當局與GFL公司簽訂了合同，為多層公寓提供生活垃圾收運服務，但公寓管理方及物業(yè)公司卻可以選擇不使用由市政當局規(guī)制的收運服務，轉而直接與私營公司簽訂合同。目前，在多倫多全市6000余座多層公寓樓中，有大約30％選擇了不使用與市政相關的收運服務。

　　2、沒有市政當局參與的市場化

　　如前文所述，市政當局在與私營企業(yè)簽訂城市西區(qū)和怡陶碧谷的收運合同時，要求參與收運的企業(yè)必須適用市政設施，并且還要遵守城市對廢物收運的規(guī)定，而一旦城市東區(qū)也實現(xiàn)了收運的市場化，市政當局也會采取相同的策略。但對選擇不使用GFL公司收運服務的多層公寓樓來說，情況就很不相同了。在私有產(chǎn)業(yè)所有者與私營企業(yè)在簽訂收運合同（下文中此類合同介簡稱為私人合同）時，雙方不會受到任何約束，既可以不使用市政當局的中轉站和綠道填埋場，也可以不遵守市政當局對垃圾收運、循環(huán)利用的規(guī)定，也不需參加綠色垃圾桶項目。

　　雖然私人合同本身并不會導致收運服務質(zhì)量的下降，但問題的根結卻在于，對簽訂了私人收運合同的大約2000座公寓樓來說，想要監(jiān)控收運服務的具體情況，基本上就變成了不可能完成的任務。根據(jù)此類合同的規(guī)定，私營企業(yè)沒有義務向市政當局開放自己的設施來接受檢查，也不需遵守市政當局對廢物分類的規(guī)定。雖然安大略省的法規(guī)對全省境內(nèi)的所有廢物管理活動做出了規(guī)定，但省政府制定的法規(guī)與市政當局的規(guī)定相比，無論是在針對性方面，還是在可實施性方面，都遠遠不及。實際上，在簽訂私人合同后，對收運服務進行監(jiān)管的責任就落到了物業(yè)管理方的身上。

　　隨著越來越多的多倫多市民選擇公寓樓作為自己的住宅，越來越多的廢物收運服務進入了私人合同的范疇，導致市政當局對廢物物流狀況的掌控開始松懈，可能會令在停止向密歇根州運送廢物后取得的管控成果付之東流。多倫多固廢管理部門指出，市政當局不要說是對私人合同中的廢物流進行管控了，就連這些廢物到底都去往何處，都一無所知。根據(jù)安大略省的法律，私營企業(yè)即便重新開始想密歇根州外運廢物，也不會受到任何管制；此外，市政當局也沒有任何法律手段，能夠讓私營企業(yè)遵守其在循環(huán)利用、有機廢物及廢物分類方面的規(guī)定。

　　對私營廢物管理公司來說，密歇根州相對較低的傾倒費用有著不可比擬的吸引力，使該州成為了廢物的集散地。雖然政治和環(huán)境上的壓力最終令市政府停止了輸出廢物的行為，但同樣的壓力卻可能對私營企業(yè)不會有任何的作用。

　　近年來，時不時會出現(xiàn)居民對私營收運服務不滿的報道。雖然與市政當局簽訂合同的公司也受到過批評（在西區(qū)收運服務市場化初期，物流問題尤為嚴重），但為私人合同提供服務的企業(yè)卻有造成更為嚴重問題的潛力。居民們發(fā)現(xiàn)，私人合同的服務商長期以來都沒有做好循環(huán)利用物料的分類工作，而媒體也時不時爆出此類服務商會將可循環(huán)利用的物料與不可循環(huán)利用的（在下文中簡寫為垃圾）混合起來一起運輸。

　　雖然上述指控聽起來十分嚴重，但卻也并非意味著收運服務商出現(xiàn)了違規(guī)行為。實際上，將可循環(huán)利用物料和垃圾混合起來有可能是有理有據(jù)的。舉例來說，如果可循環(huán)利用的物料中存在過多的雜質(zhì)，以至于無法對其進行循環(huán)利用，那么即便是對市政運營的卡車來說，將其與垃圾混合起來也不過是慣例罷了。

　　市政當局會對受其管轄的卡車、中轉站、填埋場進行定期檢查，但對簽訂了私人合同的公司來說，具有檢查權力的就只有雇主了。因此，經(jīng)常出現(xiàn)的情況便是，在降低了服務費用后，企業(yè)受到監(jiān)管的嚴格程度遠遠不及市政監(jiān)管。也許許多為私人合同提供服務的企業(yè)仍然本著會環(huán)境負責的態(tài)度，保持著優(yōu)良的服務水平，但不幸的是，在沒有強力監(jiān)管的情況下，沒有人能夠了解到真實的情況。

　　歸根結底，私人合同面臨的問題的根結并不在企業(yè)一方，因為企業(yè)仍舊可以盡職盡責地對廢物進行分類、運輸、處置、循環(huán)利用，而是在于缺乏監(jiān)管。為私人合同提供服務的公司不需遵守市政當局的規(guī)定，這就等于管理結構上出現(xiàn)了問題，為簡化分類過程、使用廉價的處置方法，創(chuàng)造了條件。

　　從總體上講，特里市長提出的市場化計劃不會改變目前的廢物收運服務架構，收運服務仍將使用相同的填埋場和中轉站，相當于市政當局只是將收運服務按照原有的運營方式外包給了私營企業(yè)，同時要求簽訂合同的企業(yè)繼續(xù)遵守市政當局的相關規(guī)定。雖然這并不一定會取得比市政當局直接參與收運服務更為良好的結果，但卻至少保證了，收運格局在服務方式和法規(guī)方面只出現(xiàn)了相對較少的變動，不會打破既有的格局。

　　雖然市場化的支持者指出，市場化可以形成自由競爭的市場環(huán)境，使市政當局可以與企業(yè)簽訂更為有利的合同，但市場化的批評者卻指出，這樣的觀點忽略了市場化的長期成本。不僅如此，一旦完全關停市政提供的收運服務，那么市場化就會成為不可逆的過程，即便將來通過私營企業(yè)獲得收運服務的方法可行性出現(xiàn)了問題，想要重新回歸市場化前的收運體系，也會變得毫無實際操作性可言?？紤]到上述因素，市場化極具爭議性也就不足為奇了。然而，與市政合同和私人合同間的差異相比，市場化與公共收集體制間的差別根本就不值得一提。不管圍繞市場化產(chǎn)生的爭議如何激烈，多倫多市多層公寓管理方與私營企業(yè)簽訂的私人合同正在悄然掀起另一場市場化的浪潮，其效應可能將遠超于官方的市場化行為。隨著多倫多市城市化進程的不斷加深，高密度的住宅區(qū)將會漸漸普及，將會為私人合同的簽訂創(chuàng)造越來越多的機會。

　　四、市場化實施的關鍵點

　　1、市場化評估

　　在對市場化進行評估時，有兩個非常重要的因素，即市場化最終將會產(chǎn)生什么樣的結果、以及市場化的過程將會造成什么樣的效應。雖然將公共服務市場化有可能令服務變得更具效率，但卻也有可能造成原有工作人員失業(yè)、原有公司解體等問題。所以說，提升公有制運營方式的市場化程度會遇到各種意想不到的情況，應當由政府部門加強監(jiān)管，對市場化的成本和益處做出正確的評估。對任何地區(qū)的政府來說，在市場化時，都必須考慮不同的市場化策略是否適用于自己管轄的區(qū)域。

　　2、全成本核算

　　在對私營企業(yè)和政府提供廢物管理服務的成本進行比較時，必須將所有的成本計算在內(nèi)，既要計入直接成本，又不能放過間接成本。只有在對不同私營企業(yè)的成本進行全面的比較后，才能對市場化后的成本得出準確的估算。許多大型廢物公司都劣跡斑斑，在簽訂廢物管理合同時壓低報價，然后在排擠掉所有的競爭者后，便開始提升管理費用。此類大型公司業(yè)務覆蓋面極廣，能夠承受某項業(yè)務短期虧損帶來的問題，從而在消除競爭后，實現(xiàn)對市場的壟斷。一旦某地的政府處理掉了用于廢物管理的車輛和大量設備，想要再次進入市場就十分困難，因為重新購買設備的資金投入要原高于購買服務的投入。

　　3、想要令市場化成功要滿足哪些要求？

　　在對廢物管理服務進行市場時，所需提供的產(chǎn)品和服務都是十分容易界定的，所以必須制訂出量化的服務衡量標準。在與私營企業(yè)協(xié)商的過程中，必須在合同中列出所有的要求。

　　建立起適當?shù)恼深A水平也十分重要，理想的狀態(tài)是確保收運市場井然有序，既不能因為過度干預而抑制了競爭，也不能讓小微收運企業(yè)因過度競爭而破產(chǎn)。對規(guī)模較大的城市來說，最有效的途徑為，將轄區(qū)分為數(shù)個區(qū)域，進行分區(qū)競標，讓私營企業(yè)和市政所有的收運企業(yè)（部門）都參與進來，從而既保證了最大程度的競爭，也消除了私營企業(yè)在競標時串通一氣，謀取利益的可能性。

　　4、必要的保障措施與合同監(jiān)管措施

　　在美國，廢物收運服務的市場化已經(jīng)獲得了許多成功，而無一例外的是，在所有成功案例中，政府都進行了適當?shù)谋O(jiān)管，避免居民成為不當市場行為的受害者。如果沒有適當?shù)姆赵u價和合同監(jiān)管極致，對廢物管理服務進行市場化反倒會令管理成本上升。下面列出的是幾點對政府監(jiān)管的建議：

　　對制定合理的合同來說，應當規(guī)定發(fā)生通貨膨脹時的補償措施，使服務的費用符合當?shù)氐慕?jīng)濟狀況。

　　在制定合同時，政府可以考慮加入條款，規(guī)定在服務提供商不能履行合同時，由政府接管廢物管理的運營和相關的設備。

　　政府部門必須雇傭稱職的監(jiān)察和管理人員，對合同進行監(jiān)管。政府必須認識到的一點是，哪怕是有經(jīng)驗的現(xiàn)場督導人員，也不一定能夠成為合格的合同監(jiān)管人員。

　　招標技術條款十分重要，所以政府應當聽取來自監(jiān)管者、雇員、承包商等多方的意見。

　　合同應當包含明確的違約懲罰條款，讓承包商清楚地認識到，違約的成本將遠高于執(zhí)行合同的成本。

　　北美固廢聯(lián)盟的執(zhí)行理事約翰˙斯金納指出，政府必須對固廢管理服務負責，但這并不意味著政府必須是服務產(chǎn)業(yè)的所有者，也不意味著政府必須參與服務的實際運營。

　　“市場化的底線是，政府雖然可以將部分、甚至全部的固廢管理服務的運營工作承包出去，但卻一定不能將監(jiān)管合同的責任轉嫁到公眾（接受服務一方）的身上。在制定固廢管理政策時，最重要是，保護公共健康、保證環(huán)境安全、確保物料和能量的回收。”